Par Jean Pierre Okenda,
Expert senior sur la gouvernance des industries extractives, fondateur et directeur exécutif de l’ONG la Sentinelle des ressources naturelles.
Dans notre précédente tribune (n°2), nous avons abordé la problématique des mines à l’épicentre d’un potentiel partenariat stratégique entre les États-Unis d’Amérique (USA) et la République démocratique du Congo. La présente tribune examine de façon strictement sommaire les défis, les risques ainsi que les conséquences potentielles d’un tel accord sur le peuple congolais. Il est notoire que le contexte ne plaide pas en faveur d’un accord équitable pour la RDC.
Dans cette optique, la tribune suggère des orientations — pistes tendant à rendre les négociations favorables à la conclusion d’un partenariat garantissant des bénéfices proportionnels au peuple congolais. Encore une fois, nous n’avons aucune prétention d’aborder l’entièreté des défis d’un partenariat multiforme.
Aperçu des principaux défis pour les autorités congolaises
Le premier défi pour les autorités est de parvenir à négocier un accord avantageux centré sur les intérêts vitaux et futurs de l’État et des citoyens congolais. L’analyse de l’offre initiale faite à l’administration américaine suggère une proposition très favorable aux USA au détriment de la RDC. Il sera question pour la RDC d’aligner ce partenariat à ses ambitions de développement industriel exprimées dans son plan directeur d’industrialisation du pays.
En d’autres termes, il va falloir convenir et arbitrer sur lesquels des segments de la chaîne de valorisation seront transformés/réalisés en RDC, et lesquels le seront aux USA. Toute démarche tendant à l’exportation de métaux à faible valeur ajoutée et ne créant pas des liens latéraux et spatiaux, des liens en amont et en aval avec l’économie domestique devrait être proscrite. Il est donc impératif d’établir l’équilibre entre, d’un côté, les objectifs sécuritaires de l’accord, et, de l’autre, les objectifs inhérents au développement d’une industrie minière résiliente et catalyseur du développement industriel de la RDC.
Le deuxième défi sera de trouver l’équilibre entre les aspirations politiques à court terme du Président Tshisekedi, par ailleurs évidentes, et les objectifs à long terme du Congo et de ses citoyens. Sinon, le risque que le partenariat soit prioritairement orienté à rencontrer les aspirations politiques de la coalition au pouvoir demeure évident. Pour y arriver, les autorités congolaises devront comprendre qu’elles négocient pour le compte du peuple congolais autant que les autorités américaines négocieront pour le compte du peuple américain. Cette compréhension peut régenter le comportement des négociateurs et les objectifs de la RDC. Au demeurant, une bonne préparation et une transparence accrue pendant le processus de négociation et l’exécution de l’accord sont cruciales.
Structurer les attentes et les objectifs de la République démocratique du Congo
Le contexte étant défavorable aux négociations d’un accord équitable pour la RDC (nous y reviendrons dans nos prochaines tribunes), une meilleure structuration des attentes et des objectifs de ce que le Congo entend d’un partenariat stratégique avec les USA peut considérablement améliorer les retombées pour la RDC. En d’autres termes, qu’est-ce que la RDC compte obtenir au-delà des objectifs liés à la coopération militaire ? Est-ce le transfert des technologies, l’exploration de nouveaux gisements, la transformation locale des minéraux nécessaire pour le développement industriel de l’économie congolaise ?
La mise en place d’un panel pluridisciplinaire d’experts congolais chargé de structurer les objectifs de la RDC en amont des négociations nous semble fortement suggérée, tout en étant d’accord que les objectifs liés à la coopération militaire devraient être traités par des experts militaires et dans ce cadre strictement confidentiel. Bien que disposant d’un plan directeur d’industrialisation, la RDC ne dispose pas encore d’une stratégie — politique nationale cohérente précisant la façon dont le pays compte tirer avantage de la demande mondiale des minéraux critiques.
Enfin, la sélection des profils de négociateurs est extrêmement essentielle. Les négociations devront être menées par une équipe d’experts disposant des connaissances techniques et d’expérience en matière de négociations, plutôt que par des personnes choisies sur la base de critères essentiellement politiques ou encore sur la base de leur potentielle « loyauté politique ».
Transparence et redevabilité essentielles pour un accord équitable aligné aux aspirations du peuple congolais
La discrétion avec laquelle le gouvernement de la RDC traite la question suscite des interrogations légitimes sur les bénéficiaires ultimes des négociations de l’offre proposée à l’administration américaine. En effet, les citoyens congolais n’ont appris les nouvelles de l’existence d’une offre qu’à travers les médias étrangers et les réseaux sociaux. Jusqu’à la date de la publication de cette tribune citoyenne, les moindres informations disponibles sur l’offre de la RDC émanent de la presse internationale, et principalement des médias américains.
Cette posture du gouvernement nourrit les suspicions très répandues selon lesquelles les autorités offrent les minerais contre la sécurité du régime plutôt que contre la sécurité, la stabilité et la prospérité du Congo et de ses citoyens. Pour garantir que les négociations prennent en compte les aspirations légitimes du peuple congolais, le gouvernement doit être ouvert et transparent vis-à-vis des citoyens congolais et des institutions habilitées.
Il est impératif de rompre avec une certaine culture d’opacité ayant caractérisé les négociations des accords affectant la vie des citoyens. C’est le cas notamment d’une série d’accords conclus sous l’administration du Président Félix avec le Groupe Ventora, le Groupe Primera, et même l’accord minier conclu avec le gouvernement du Rwanda.
C’est exactement l’approche adoptée par l’administration du Président Joseph Kabila, ayant abouti en 2008 à la signature du contrat du « siècle » : « minerai contre infrastructures » entre la RDC et le gouvernement chinois à travers ses sociétés.
Plutôt que de privilégier les aspirations du peuple congolais, le contrat du « siècle » a été particulièrement aligné aux objectifs à court terme de la coalition au pouvoir. Au fil du temps, l’impact du « contrat du siècle » s’est avéré très décevant. Les infrastructures prévues n’ont pas été développées, puisqu’une partie des revenus a été orientée vers le financement des projets aux visées politiques. Une autre partie des revenus a fini dans les poches de caciques du régime au pouvoir. Malheureusement, cette situation n’a pas changé en dépit de l’alternance au pouvoir survenue en 2019.
Depuis l’indépendance, une culture d’élite de capture qui transcende les régimes au pouvoir plombe les progrès démocratiques et économiques dans le pays. Cette culture a creusé le fossé entre une élite minoritaire au pouvoir immensément riche et une majorité de la population extrêmement pauvre, faute de disponibilité des services publics adéquats.
Démantèlement de la gouvernance kleptocratique de l’État
L’administration américaine devra être consciente de la gravité de la menace de la gouvernance kleptocratique de la RDC sur la stabilité d’un partenariat stratégique dans la durée. Les défis liés à la gouvernance des ressources doivent s’inviter aux discussions entre les deux parties pour garantir que les dividendes du partenariat répondent exclusivement à la stabilité des institutions démocratiques et à la prospérité partagée entre le peuple congolais et américain. En effet, l’administration du Président Tshisekedi ne s’est pas significativement démarquée de celle de son prédécesseur en matière de lutte contre la corruption et l’impunité. Les deux administrations ont été marquées par une gouvernance « d’élite capturée » nourrie par la corruption, les détournements des ressources publiques et l’impunité.
De ce point de vue, le partenariat stratégique devrait être une opportunité pour démanteler un système prédateur des ressources publiques. À cet effet, les USA doivent exiger des réformes tangibles visant à mettre fin à la corruption institutionnalisée et structurelle. En outre, le Président Tshisekedi doit explicitement s’engager à renoncer à son projet de changer la constitution en vue de s’éterniser au pouvoir, ainsi qu’à l’ouverture de l’espace civique.
Dans le cas contraire, le risque que l’expérience chinoise soit dupliquée est extrêmement accru.
