Je revenais à peine de la conférence du « Midwest Political Science Association » à Chicago, où j’ai présenté trois de mes articles scientifiques et co-présidé deux panels. L’expérience fut à la fois stimulante sur le plan intellectuel et, par moments, subtilement frustrante. Lors d’un premier panel, aucun des trois intervenants, Africains, n’avait pris la peine de transmettre son papier en amont, en dépit des exigences pourtant claires de l’organisation, privant ainsi la discussion de la profondeur attendue. Lors d’un autre, consacré au Global South, tous les intervenants étaient occidentaux, développant des analyses marquées par une distance qui flirtait parfois avec une certaine condescendance. L’ironie n’était pas entièrement absente.
Puis mon téléphone s’est mis à vibrer de manière insistante. Plusieurs notifications convergeaient vers un même objet : un briefing du gouverneur de la BCC. Quelque chose, dans l’insistance même de ces alertes, appelait à y prêter attention. J’ai ouvert la vidéo. Très vite, le sens de l’agitation est devenu clair.
La scène prêterait à sourire, si elle n’était pas aussi révélatrice. Un journaliste a posé une question intéressante dans ce qui ressemblait davantage à une mise en scène qu’à un échange substantiel, offrant à Wameso l’occasion d’exprimer, non sans une certaine irritation, une frustration à mon égard. À cet instant, la distance intellectuelle entre Chicago et Kinshasa m’a semblé… étonnamment relative.
Confusion entre modalité technique et norme législative
La référence aux « modalités » par Wameso renvoie à un pouvoir réel mais encadré. En vertu de la Loi n° 18/027 du 13 décembre 2018 relative à la BCC, ainsi que de la Loi n° 003/2003 du 13 mars 2003 relative à la réglementation du change, la Banque centrale peut organiser techniquement la mise en œuvre de la politique monétaire, du système financier et de l’encadrement des opérations en devises. Cette habilitation permet d’adopter des instructions et règlements d’exécution. La notion de « modalité » vise des conditions pratiques d’application et non la création de règles générales affectant les libertés économiques.
Le communiqué de la BCC du 9 avril 2007, qui aurait dû préciser sa base juridique afin d’en établir clairement la portée, interdit toute transaction en espèces en monnaies étrangères pour toute personne et quel que soit le montant. Une telle mesure ne relève plus d’une simple organisation technique. Elle fixe une règle de comportement uniforme applicable à l’ensemble des agents économiques. Une portée aussi générale modifie directement les conditions des échanges privés et affecte la liberté contractuelle. La qualification de « modalité » ne change pas la nature de la mesure lorsque ses effets sont substantiels.
Le principe de légalité des infractions et des peines, consacré par l’article 17 de la Constitution de la RDC, dispose que nul ne peut être poursuivi ni puni qu’en vertu d’une loi préexistante définissant l’infraction et la peine. Il en résulte qu’une interdiction sanctionnable doit reposer sur une base législative explicite.
La détermination des comportements interdits et des sanctions relève du domaine de la loi, donc du législateur. Ce principe s’inscrit dans le cadre plus large des garanties constitutionnelles, notamment l’article 35 de la même Constitution, qui reconnaît et garantit la liberté du commerce et de l’industrie ainsi que le droit d’entreprendre. Une autorité administrative spécialisée peut préciser les modalités d’application dans le cadre d’une habilitation, mais elle ne peut pas, par voie réglementaire, porter une atteinte générale à ces libertés en créant une interdiction susceptible de sanction en l’absence d’un fondement législatif clair. Cette distinction se donne à voir dans une situation ordinaire. Le 10 avril 2027, deux particuliers, un ami et moi, convenons librement de la vente d’un chapeau pour 10 dollars américains, réglés en espèces. Je lui remets un billet de 10 USD en présence d’un agent de police. Quelle prise juridique une telle scène offre-t-elle à l’intervention de cet agent ? À supposer qu’elle devienne passible de sanction, on ne se trouve plus dans l’ordre de la modalité technique, mais dans celui de l’interdiction normative. Une telle qualification implique l’existence préalable d’un texte de loi définissant à la fois l’infraction et la peine. À défaut, aucune intervention coercitive ne peut être valablement fondée. La matière relève du domaine de la loi et ne saurait être instituée par un simple communiqué.
Le contrôle des entrées de devises relève de la politique monétaire. Il ne confère pas pour autant le pouvoir de restreindre, par voie réglementaire, les échanges privés entre particuliers. Autrement dit, centraliser l’offre de devises ne saurait valoir habilitation à redéfinir, en l’absence de loi, les règles du commerce. Sans loi préalable, il n’y a pas d’infraction. Sans respect de la liberté du commerce garantie par la Constitution, une « modalité » devient une atteinte illégitime.
Ce que Wameso aurait dû orchestrer, en toute légalité
La Banque centrale aurait pu simplement suivre les traces déjà esquissées par mes initiatives, mes pétitions et mes projets de loi. Il lui suffisait d’en reprendre la logique et de la traduire en terme de satisfaire leur ego.
Acte I. Inscrire la réforme dans la loi
La réponse institutionnelle à la dollarisation ne réside pas dans la restriction immédiate des comportements, mais dans la construction d’un cadre crédible. Une première étape aurait consisté à annoncer l’introduction d’un projet de loi encadrant progressivement l’usage des devises. Une telle démarche aurait permis de situer la réforme dans le domaine du législateur, d’en sécuriser la base juridique et de donner aux agents économiques un horizon de prévisibilité. La contrainte, lorsqu’elle est nécessaire, gagne en légitimité lorsqu’elle est inscrite dans la loi plutôt que déduite d’un pouvoir réglementaire.
Acte II. Lever la contrainte administrative et ouvrir l’accès
Aujourd’hui, pour intégrer un système de paiement mobile sur un site ou une application, un entrepreneur se heurte à une double exigence. Il doit, d’une part, obtenir une autorisation auprès de la BCC, et, d’autre part, obtenir l’accord des opérateurs de mobile money eux-mêmes pour accéder à leurs interfaces. Ce cumul de validations transforme l’infrastructure de paiement en guichet administratif et fait de l’innovation une démarche d’autorisation plutôt qu’un processus d’expérimentation et de déploiement.
L’enjeu n’était pas d’ajouter du contrôle, mais de supprimer ce fardeau. L’autorité monétaire aurait pu lever l’exigence d’autorisation préalable pour l’intégration technique. Elle aurait ensuite pu porter un projet de loi imposant aux opérateurs de mobile money de rendre leurs API accessibles en ligne, selon des standards ouverts et non discriminatoires, à l’image de solutions comme PayPal ou Flutterwave. L’innovation ne se décrète pas, elle se permet. En remplaçant un système d’autorisations par un système d’accès, l’autorité monétaire aurait permis l’émergence d’un véritable écosystème de paiement.
Acte III. Construire une infrastructure de paiement instantané
Le troisième axe aurait consisté à déployer une infrastructure nationale de paiement instantané. Des exemples comme Pix au Brésil ou le système Unified Payments Interface (UPI) en Inde montrent qu’il est possible d’organiser des transactions rapides, interopérables et à coût nul pour l’utilisateur. Une telle architecture aurait pu être développée localement, ou adaptée à partir de solutions existantes, en s’appuyant sur des initiatives nationales, y compris des solutions déjà disponibles telles que nzimbu.com, développée par mon équipe, illustrant la faisabilité technique d’une telle infrastructure, et en les soutenant par des institutions publiques telles que CADECO. La gratuité des transactions n’est pas un détail technique, mais un levier d’adoption massif.
Acte IV. Changer la logique monétaire
Enfin, le discours aurait dû évoluer. Il ne s’agit pas de réduire « l’appétit » pour le dollar par la contrainte, mais d’augmenter la vitesse de circulation de la monnaie scripturale, en particulier du franc congolais. La confiance monétaire ne se décrète pas, elle se construit par l’usage. Plus une monnaie circule dans des systèmes efficaces, plus elle devient fonctionnelle. La dédollarisation devient alors le résultat d’une transformation des pratiques, et non d’une interdiction.
En définitive, le contrôle des entrées de devises relève de la politique monétaire. Il ne confère pas pour autant le pouvoir de restreindre, par voie réglementaire, les échanges privés entre particuliers. Autrement dit, centraliser l’offre de devises ne saurait valoir habilitation à redéfinir, en l’absence de loi, les règles du commerce. Une politique monétaire efficace ne contraint pas sans substitut. Elle construit les conditions dans lesquelles le choix rationnel devient, progressivement, celui de la monnaie nationale.
Indépendance ne veut pas dire électron libre
L’indépendance des autorités publiques, y compris celle de la BCC, vise à garantir l’exercice serein de fonctions techniques à l’abri des interférences immédiates. Elle ne saurait toutefois être interprétée comme une faculté d’agir en dehors du cadre juridique. Une autorité indépendante demeure une autorité encadrée. Son autonomie porte sur les moyens d’action, non sur la définition des règles fondamentales qui structurent l’ordre économique.
Cette limite n’est ni théorique ni spécifique aux autorités techniques. Elle s’applique à l’ensemble des institutions publiques. Le Président de la République, pourtant détenteur des plus hautes prérogatives exécutives, ne saurait, à lui seul, redéfinir les règles du commerce ou créer des interdictions générales en dehors de la loi. Sa puissance institutionnelle ne l’affranchit pas du cadre normatif. À plus forte raison, une autorité administrative indépendante ne peut, sous couvert d’autonomie, s’ériger en source de normes de portée générale.
Lorsque l’action dépasse l’organisation technique pour affecter directement les comportements des agents économiques, elle entre dans le domaine du législateur. À ce stade, l’intervention du Parlement n’est pas facultative, elle est requise. La détermination des interdictions et des sanctions relève de la loi, et ne peut être déduite d’un pouvoir réglementaire, fût-il exercé par une institution indépendante.
Dès lors, il appartient au législateur de rétablir la clarté normative. À défaut, le juge constitutionnel est appelé à se prononcer. C’est dans cet esprit que je me prépare à introduire une requête devant la Cour constitutionnelle, afin de faire trancher ce qui relève du pouvoir réglementaire et ce qui appartient, de manière exclusive, au domaine de la loi.
Confort intellectuel et chiffres sélectifs
Wameso a indiqué qu’il restait dans le même cercle intellectuel que celui qu’il occupait avant sa nomination à la tête de la Banque Centrale du Congo. Cette constance a le mérite de la cohérence. Elle n’est pas sans produire, au passage, une certaine myopie. Rester dans un même cercle, sans en interroger les présupposés, expose au confort du raisonnement circulaire et du « groupthink », ou pensée de groupe, phénomène par lequel un collectif, soucieux de préserver sa cohésion, tend à minimiser la critique et à privilégier l’accord, au risque de produire des décisions biaisées, voire irrationnelles, où les conclusions précèdent parfois les démonstrations. Il indique s’entourer de professeurs, ce qui renforce sans doute l’impression de solidité. Ce sont les mêmes qui auraient conduit à mobiliser des millions de dollars publics pour une chanson destinée à promouvoir le franc congolais. L’argument mérite, à lui seul, discussion. Sa réponse donne ainsi le sentiment d’une position retranchée, comme abritée dans une tour, renforcée et protégée. Il ne s’agit donc pas de tourner le dos, mais de se rester toujours à l’abris.
Son exigence affichée de rigueur scientifique, notamment à l’égard des travaux qui ne reposeraient pas sur des données chiffrées, appelle elle-même une certaine cohérence. Elle révèle, en creux, une compréhension incomplète des conditions d’usage de ces outils, tant dans leur pertinence que dans leur temporalité. Les indicateurs mobilisés pour attester de la santé économique, tels que l’inflation, ne sauraient, à eux seuls, être conclusifs. Une analyse rigoureuse supposerait d’y adjoindre, au minimum, des variables telles que le taux de chômage, l’indice de confiance des consommateurs, le revenu médian et la dynamique de l’investissement productif. Plus fondamentalement, un fait massif demeure insuffisamment discuté. Selon les estimations de la Banque mondiale, plus de 85 % de la population vit avec moins de 3 dollars par jour. Cet écart structurel entre des indicateurs qui confortent leur lecture et la réalité sociale constitue le nœud du problème, celui qui devrait orienter l’analyse plutôt que rester en marge.
Dans le même registre, la justification avancée au nom de la lutte contre le blanchiment d’argent mérite d’être étayée. Une telle invocation suppose l’existence de données empiriques permettant d’en apprécier l’ampleur et le caractère prioritaire en RDC. Aucune série de chiffres n’est produite pour établir que le blanchiment constitue, dans le contexte actuel, un problème systémique justifiant une restriction générale des transactions. L’argument de la rigueur ne peut être invoqué à géométrie variable. Lorsqu’une politique est justifiée au nom d’un objectif précis, elle doit en démontrer la nécessité, la proportionnalité et la priorité au regard des autres enjeux économiques. À défaut de chiffres, la lutte invoquée relève davantage du principe que du diagnostic.
Là où l’écart devient plus marqué, c’est dans la nature même du débat. La question n’est pas uniquement celle des règles de politique économique, mais celle des principes qui les fondent. Des règles cohérentes peuvent être construites sur des fondements inadéquats. La difficulté n’est pas seulement technique, elle est théorique et normative. Elle renvoie à la distinction entre économie et économie politique, entre cadres d’analyse orthodoxes et approches hétérodoxes, et à la manière dont ces cadres influencent les choix publics.
Il m’a chanté ma propre chanson, mais en en manquant le tempo.
Son appel implicite à davantage de rigueur scientifique ouvre pourtant une voie utile. Il a, en un sens, repris les termes de mes recommandations. Une telle exigence relève du cadre académique, et non d’un simple échange médiatique. Elle appelle à la mise en place de véritables forums scientifiques, où les hypothèses peuvent être discutées, testées et critiquées, ainsi qu’à la production de travaux référencés et cumulables.
Dans cette perspective, il serait plus cohérent d’institutionnaliser ces espaces de production plutôt que d’appâter des voix extérieures au cercle tout en en attendant, de fait, une forme de « consultance gratuite », comme l’a déploré Gode Mpoyi. Une institution comme la BCC pourrait utilement jouer un rôle structurant en soutenant un tel écosystème de production intellectuelle.
Une telle institutionnalisation suppose des dispositifs concrets. Elle pourrait prendre la forme de forums scientifiques réguliers, ouverts et contradictoires, où chercheurs, praticiens et décideurs confrontent leurs analyses dans un cadre exigeant. Elle pourrait également s’incarner dans la relance d’une revue scientifique soutenue par la BCC, dotée de standards éditoriaux rigoureux et reconnue comme espace de publication. Ce que recherchent les chercheurs sérieux n’est pas d’abord une rémunération ponctuelle, mais la possibilité de produire des travaux référencés, citables et discutés, ainsi que de participer à des conférences crédibles pouvant être inscrites dans leur parcours académique. En structurant ces espaces, l’institution ne capterait pas seulement des contributions, elle construirait un capital intellectuel durable.
À ceux qui s’interrogent sur ma légitimité à proposer des alternatives aux cadres dominants de l’économie politique du développement, la réponse est simple. Je suis un citoyen congolais. Pour le reste, il convient de distinguer les registres. Comprendre la différence entre économie et économie politique, entre un diplôme et une production scientifique, entre orthodoxie et hétérodoxie, suppose un effort conceptuel. Les cadres analytiques que je mobilise, qu’il s’agisse de la théorie de l’indifférence, du paradoxe du contrat social ou du paradoxe de la réciprocité fiscale, s’inscrivent dans un dialogue en cours. C’est sur ce terrain que le débat gagne à être mené.
Je saurai conclure sans avoir à préciser que ce texte dépasse les trois pages, sans prétendre convaincre par la seule accumulation de chiffres. Je m’en excuse. Rire et pleure !
Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe
